最近怵目驚心的灌水牛案(註1)，屠宰場業者與執行灌水的員工分別被罰款 3 萬元和 1.5 萬元，總罰款僅為 4.5 萬元。然而，根據報導，這些不法行為使業者每年非法獲利近千萬元。具體來說，每灌一隻牛可增加 30 至 50 公斤的重量，使得每頭牛的價值提升 4000 至 8000 元不等。這顯示罰款僅占非法獲利的一小部分，每年非法獲利近千萬元，罰款僅為獲利的 0.45%，罰款與獲利的比例明顯看出差異，目前法律條款對於遏止這類行為的效果有限。
具體情況發生在 2024 年 8 月 12 日，台灣桃園的雅勝冷凍食品股份有限公司屠宰場爆發了灌水牛事件，引發社會關注。該事件中，屠檢獸醫師依照規定調閱屠宰場的監視錄影設備，發現屠宰工人使用水管插入牛隻喉嚨，將大量水灌入牛體內，每頭牛約灌入 30 到 50 公斤的水。這不僅增加了牛隻的重量，還使業者每頭牛的銷售價值增加數千元。此行為涉及嚴重違法，並對動物造成極大痛苦。
該灌水行為由北市環南市場的知名肉販「中信牛肉店」雇員執行，事件曝光後，防檢署立即展開調查並對涉事業者及屠宰場處以罰款 。這一事件顯示出現行監控機制仍有漏洞，雖然屠宰場已安裝監視設備，卻仍有灌水牛流入市場，對消費者健康構成威脅。
12 年屢次修法，動保法罰款金額增長超過 13 倍
事實上，灌水牛事件早在 2012 年就已經在台灣爆發過。當時，根據《動物保護法》和《畜牧法》的相關條款，處罰相對較輕。2012 年的罰則規定，違反《動物保護法》的行為最高罰款為新台幣 15 萬元，而違反《畜牧法》的罰款上限則為新台幣 3 萬至 15 萬元。
從 2012 年到 2024 年間，台灣的《動物保護法》經歷了多次修正，確實大幅加重了罰款和刑責，罰款金額增長超過 13 倍，刑期也從 1 年以下有期徒刑增加到最高 2 年。然而，這些罰則與業者每年非法獲利近千萬元相比，仍然相形見絀。即使2024 年的罰款上限達到了 200 萬元，對於涉及龐大利潤的灌水牛行為來說，罰款和刑責仍然不足以產生足夠的威懾力。
灌水牛在其他先進國家，最高可面臨無上限的罰款
在其他已開發國家如美國、英國和澳洲，灌水牛這類行為被視為嚴重違反動物福利的行為，通常會面臨嚴厲的處罰。例如，在美國，根據《動物福利法》（Animal Welfare Act），類似的虐待行為可被罰款高達 1 萬美元，並可追究刑事責任，導致監禁 。在英國，《動物福利法》（Animal Welfare Act 2006）規定，虐待動物可能面臨無上限罰款，並處以最高 5 年監禁 。而在澳洲，違反動物福利的行為可導致數萬澳元的罰款，並可處以最高 3 至 5 年監禁 。
罰款金額設計失衡的原因
在討論像台灣灌水牛案這樣的案例時，我們經常發現罰款金額與違法者的非法獲利不成比例，導致罰款失去應有的威懾作用。雖然法律規定罰則，但在實際執行中，罰款顯得不足以有效遏制違法行為，這種罰款設計失衡的背後有幾個主要原因。
法律設計滯後：罰款金額設計常常跟不上經濟和市場的變化。許多法律是在早期經濟發展階段制定的(註2)，當時市場規模較小，罰款金額設定較低，但隨著經濟的增長，違規行為的非法獲利大幅增加，卻沒有相應提升罰款金額。
政治與經濟利益壓力：一些行業，特別是與農業、畜牧業相關的領域，擁有強大的政治與經濟影響力。這些利益集團可能通過遊說來影響罰款金額的設定，避免罰則對其產生過大的經濟負擔。這在全球各地都是常見現象，例如，根據討論(註2)在台灣和中國這類利益集團的壓力是導致罰款金額設計失衡的重要原因之一，尤其是在與動物保護相關的議題上。
執行機制不完善：即使法律規定了罰款金額，如果執行不力或檢查不到位，這些法律的效果會大打折扣。很多國家面臨著執法資源不足、檢查頻率低的問題，使得違法行為難以被發現或受到懲罰。從這次的灌水牛案被爆出，當屠宰場被發現進行違法灌水行為時，防檢署指示將牛隻的灌水內臟丟掉，允許其餘的牛肉繼續流入市場。防檢署人員的做法顯示出執法機制的缺陷，使得法律的震懾力降低，業者不懼怕法律制裁，繼續進行不法操作，由此可推論監管機制仍還有很大改進的空間。
公眾和決策者認知不足：罰款設計失衡的另一個原因是，動物權益問題尚未成為許多社會中的優先關注事項。這使得立法者對於提高罰款金額缺乏足夠的壓力，導致法律修改緩慢。例如，台灣社會對動物福利的關注雖然在增長，但目前罰則設計仍然滯後於國際標準 。
借鏡美國和歐盟的反洗錢法，罰款金額掛鉤非法獲利
美國的《愛國者法案》（USA PATRIOT Act）和《反洗錢法》（Anti-Money Laundering Act, AMLA）在對抗金融犯罪上運用了沒收非法所得並加以罰款的懲罰機制，這些法律明確規定，違法者不僅要歸還非法所得，還需繳納相應罰款，往往遠超非法獲利的金額。同時，違法者還可能面臨監禁，確保他們不會從犯罪行為中受益 。
歐盟的《反洗錢指令》（Anti-Money Laundering Directive）也採用了類似的模式，對洗錢等金融犯罪進行高額罰款和財產沒收，以確保懲罰與非法所得成比例。這種制度對於其他領域如動物福利違法行為也具有借鑒意義，可以有效增加違法行為的經濟成本，從而阻止不法行為。
要遏制類似灌水牛這樣的違法行為，台灣可以參考美國和歐盟的做法，將罰款金額與非法獲利掛鉤。這意味著業者一旦違法，罰款將至少等同於甚至超過其非法所得，讓業者無法從經濟上受益。例如，如果業者從灌水行為中獲得上千萬元的利潤，罰款應該設計為超過這一金額，才能有效防止此類行為的再次發生。
同時，伴隨高額罰款的還應該有更嚴格的刑事懲罰，包括延長監禁時間和對屢犯者加重處罰。這不僅會大幅增加違法行為的風險，也能起到更強的威懾作用，讓業者在經濟和法律的雙重壓力下選擇合法經營。
動保法修法勢在必行，終極目標是邁向動物平權
就現階段而言，要在動物保護上取得進一步進展，且最終目標是實現動物權的理想世界，推動有效立法的具體步驟可以分為短期目標(動物福利)和長期目標(動物權)。以下是幾個具體的做法，短期目標(動物福利)如：
加強動物福利法的執行。提高罰則與加強監管：首先，應提高對於虐待動物行為的罰款及刑責，可參考英國法律虐待動物可面臨無上限罰款，以確保違法行為能夠得到強有力的遏制。還有前文建議的罰款金額必需掛鉤非法獲利或換算成刑期，才能夠有效震懾不法業者，減少類似事件的發生。
加強執行與監察機制：政府應加強屠宰場和養殖場的監管，定期進行無預警檢查，並設立舉報機制，讓公眾能夠參與監察。這可以提高法律的執行力，避免違法行為在未受監督的情況下發生。例如：無預警檢查的實施、設立舉報機制的有效性。同時為了支持監察機制能順利執行，也需要進一步加強資源與人力分配、增加罰則、完善舉報機制的通報強化公眾參與，這樣才能使現有的法律真正發揮其應有的效果。
動物福利教育：立法與執行之外，推廣動物福利教育也是關鍵。通過教育提高大眾對於動物感知和情感需求的認識，培養更廣泛的社會意識，讓社會更多人願意支持並遵守動物保護的法律。例如：RSPCA（英國皇家防止虐待動物協會）通過其教育平台推動動物福利教育，將動物的需求和情感引入學校課程，並提供了專門的學習計劃，幫助學生了解如何保護動物，並培養年輕一代對動物的同理心。
印度 聖雄甘地 曾說過：“一個國家的偉大與其道德進步，可以用它如何對待動物來衡量。”
The greatness of a nation and its moral progress can be judged by the way its animals are treated.
註1
灌水牛是指屠宰場在屠宰前，通過強制向活牛體內灌入大量的水，以增加牛隻的體重，從而獲得更高的經濟收益。這種行為會導致品質變異，並且對消費者的健康存在風險，如細菌感染等。此外，灌水行為被認為是對動物的殘酷對待，明確違反《畜牧法》第 30 條第 3 項，屠宰場不得對動物進行任何不當操作，應符合屠宰作業準則；而屠宰作業準則第 12 條第 5 款規定，家畜禽及其屠體不得灌水。此法條旨在防止商業操作中的不當行為，確保屠宰過程符合規定。
註2
參考 Animal Law Review「Animal Welfare Legislation in Taiwan and China: Examining the Problems and Key Issues」— Authors Shih-Yun Wu, University of Eastern Finland
— 文 動物權特約記者 李鈺珊
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